Steven Levitsky & Daniel Ziblatt:  NỀN DÂN CHỦ SẼ CHẾT NHƯ THẾ NÀO – Chương 6: NHỮNG QUY TẮC BẤT THÀNH VĂN TRONG CHÍNH TRỊ MỸ

GIỚI THIỆU TÁC GIẢ VÀ TÁC PHẨM

Nguyên Tác: HOW DEMOCRACIES DIE (2018) của Steven Levitsky & Daniel Ziblatt

(Chuyển ngữ tiếng Việt: ChatGPT; Hiệu đính (và chịu trách nhiệm): T.Vấn)

CHƯƠNG  6

NHỮNG QUY TẮC BẤT THÀNH VĂN TRONG CHÍNH TRỊ MỸ

Vào ngày 4 tháng 3 năm 1933, khi các gia đình Mỹ tụ họp quanh radio trong những ngày đen tối nhất của cuộc Đại Suy thoái để lắng nghe bài diễn văn nhậm chức đầu tiên của Franklin D. Roosevelt, họ nghe thấy giọng nói mạnh mẽ, đầy uy lực của ông tuyên bố: “Tôi sẽ yêu cầu Quốc hội trao cho tôi công cụ còn lại duy nhất để đối phó với cuộc khủng hoảng: quyền hành pháp rộng rãi để tiến hành một cuộc chiến chống lại tình trạng khẩn cấp này, lớn như quyền lực được trao cho tôi nếu chúng ta thực sự bị một kẻ thù ngoại bang xâm lược.” Roosevelt đang viện dẫn điều khoản trao quyền rộng rãi nhất mà Hiến pháp trao cho tổng thống—quyền thời chiến—để ứng phó với một cuộc khủng hoảng trong nước.

Roosevelt kết luận rằng ngay cả như thế vẫn chưa đủ. Tháng 11 năm 1936, ông tái đắc cử với 61% số phiếu phổ thông—mức ủng hộ lớn nhất trong lịch sử bầu cử tổng thống Mỹ. Nhưng ông phát hiện rằng chương trình chính sách đầy tham vọng của mình bị bó buộc bởi một nguồn lực không ngờ: Tối cao Pháp viện bảo thủ (và theo ông, là lỗi thời)—một cơ quan hoàn toàn do những người được đào tạo luật trong thế kỷ 19 đảm nhiệm. Chưa bao giờ Tối cao Pháp viện lại hoạt động mạnh mẽ trong việc ngăn chặn các đạo luật như vào năm 1935 và 1936. Tòa đã tuyên bố phần lớn chương trình New Deal là vi hiến, nhiều khi với những lý do đáng ngờ. Toàn bộ chương trình nghị sự của Roosevelt đang đứng bên bờ vực sụp đổ.

Vì vậy, vào tháng 2 năm 1937, hai tuần sau khi bắt đầu nhiệm kỳ thứ hai, Roosevelt công bố một đề xuất mở rộng quy mô Tối cao Pháp viện. “Âm mưu nhồi nhét tòa án”, như các đối thủ gọi nó, tận dụng một lỗ hổng trong Hiến pháp: Điều III không quy định số lượng thẩm phán trong Tối cao Pháp viện. Đề xuất của Roosevelt sẽ cho phép ông bổ nhiệm thêm một thẩm phán mới cho mỗi thành viên trên bảy mươi tuổi, với tổng số tối đa là mười lăm thẩm phán. Vì có sáu thẩm phán trên bảy mươi, Roosevelt sẽ có thể chỉ định sáu người ngay lập tức. Động cơ của tổng thống có thể là dễ hiểu—ông muốn có một cơ sở pháp lý vững chắc hơn để thực hiện các mục tiêu của New Deal. Nhưng nếu được thông qua, điều đó sẽ tạo ra một tiền lệ nguy hiểm. Tòa án sẽ trở nên bị chính trị hóa quá mức, với số lượng thành viên, quy tắc lựa chọn và cơ cấu luôn có thể bị thao túng—không khác gì Argentina dưới thời Perón hay Venezuela dưới thời Chávez. Nếu Roosevelt thông qua đạo luật tư pháp này, một chuẩn mực quan trọng—rằng tổng thống không nên phá hoại một nhánh quyền lực ngang hàng—sẽ bị phá vỡ.

Nhưng chuẩn mực đó đã được giữ vững. Kế hoạch tăng số lượng thẩm phán của Roosevelt vấp phải sự phản đối lớn hơn bất kỳ sáng kiến nào khác trong nhiệm kỳ tổng thống của ông. Không chỉ đảng Cộng hòa phản đối mà còn có báo chí, nhiều luật sư và thẩm phán nổi bật, cũng như một số lượng đáng kể các đồng minh Dân chủ. Trong vòng vài tháng, đề xuất này bị bác bỏ—bởi chính Quốc hội do đảng của Roosevelt kiểm soát. Ngay cả trong bối cảnh khủng hoảng sâu sắc như Đại Suy thoái, hệ thống kiểm soát và cân bằng quyền lực vẫn hoạt động.

—

Nền cộng hòa Mỹ không được sinh ra với những chuẩn mực dân chủ vững mạnh. Thực tế, những năm đầu của nước Mỹ là một ví dụ điển hình về chính trị không có đường ranh giới. Như chúng ta đã thấy, các chuẩn mực về sự khoan dung lẫn nhau hầu như chưa tồn tại vào thập niên 1780 và 1790: Thay vì chấp nhận nhau là đối thủ hợp pháp, những người theo phe Liên bang (Federalists) và Cộng hòa (Republicans) ban đầu nghi ngờ nhau là phản quốc.

Bầu không khí thù địch và nghi kỵ đảng phái này khuyến khích điều mà ngày nay ta gọi là “chiến thuật hiến pháp cứng rắn” (constitutional hardball). Năm 1798, phe Liên bang thông qua Đạo luật Chống Phỉ báng (Sedition Act), về danh nghĩa là để hình sự hóa các tuyên bố sai trái chống chính phủ, nhưng thực tế quá mơ hồ đến mức gần như hình sự hóa mọi chỉ trích chính quyền. Luật này được dùng để nhắm vào các tờ báo và nhà hoạt động của đảng Cộng hòa. Trong cuộc bầu cử năm 1800 giữa Tổng thống Adams, một người theo phe Liên bang, và Jefferson, lãnh đạo phe đối lập Cộng hòa, mỗi bên đều nhằm giành chiến thắng vĩnh viễn—để xóa sổ đảng đối phương. Lãnh đạo phe Liên bang Alexander Hamilton đã bàn đến việc tìm một “biện pháp hợp pháp và hợp hiến” để ngăn Jefferson lên làm tổng thống, trong khi Jefferson mô tả cuộc bầu cử là cơ hội cuối cùng để cứu nước Mỹ khỏi chế độ quân chủ. Chiến thắng của Jefferson không chấm dứt sự đối đầu gay gắt giữa hai đảng. Quốc hội do phe Liên bang kiểm soát đã giảm quy mô Tối cao Pháp viện từ sáu xuống năm để hạn chế ảnh hưởng của Jefferson đối với Tòa. Khi giành lại đa số, Quốc hội do đảng Cộng hòa kiểm soát đã bãi bỏ thay đổi này, và vài năm sau còn tăng số thẩm phán lên bảy để Jefferson có thêm một ghế bổ nhiệm.

Phải mất nhiều thập kỷ thì khát vọng chiến thắng tuyệt đối mới giảm dần. Những yêu cầu của chính trị hàng ngày và sự trỗi dậy của một thế hệ chính trị gia chuyên nghiệp mới đã giúp hạ thấp mức độ căng thẳng trong cạnh tranh. Thế hệ sau Cách mạng đã dần quen với ý tưởng rằng chính trị là cuộc chơi mà có lúc thắng, lúc thua—và đối thủ không nhất thiết là kẻ thù. Tiêu biểu cho cách nhìn mới này là Martin Van Buren, người sáng lập Đảng Dân chủ hiện đại và sau này là tổng thống Hoa Kỳ. Theo nhà sử học Richard Hofstadter, Van Buren là hiện thân cho tinh thần của một luật sư quận ôn hòa khi bước vào chính trường—một luật sư có thể suốt nhiều năm tranh tụng sôi nổi với một đối thủ, nhưng ngoài phòng xử án vẫn giữ sự tôn trọng lẫn nhau, thậm chí là tình bạn thân thiện giữa những người đồng nghiệp.

—

Mặc dù Van Buren có “nhiều đối thủ” trong suốt sự nghiệp của mình, một nhà viết tiểu sử cho biết, ông có “rất ít kẻ thù.” Trong khi những nhà lập quốc chỉ miễn cưỡng chấp nhận sự đối lập đảng phái, thế hệ của Van Buren lại xem điều đó là điều hiển nhiên. Chính trị đối đầu toàn diện đã chuyển thành chính trị khoan dung lẫn nhau.

Tuy nhiên, những chuẩn mực non trẻ của nước Mỹ nhanh chóng sụp đổ vì một vấn đề mà những nhà lập quốc đã cố gắng né tránh: chế độ nô lệ. Vào thập niên 1850, xung đột ngày càng công khai về tương lai của chế độ nô lệ đã làm phân cực đất nước, thổi vào chính trị một thứ mà một sử gia gọi là “cường độ cảm xúc mới.” Đối với các địa chủ miền Nam da trắng và các đồng minh Đảng Dân chủ của họ, phong trào bãi nô — một lý tưởng gắn liền với Đảng Cộng hòa non trẻ — là mối đe dọa sống còn. Thượng nghị sĩ John C. Calhoun của South Carolina, một trong những người bảo vệ chế độ nô lệ có ảnh hưởng nhất, đã mô tả một miền Nam sau giải phóng với những gam màu gần như tận thế, nơi mà những người nô lệ trước kia sẽ đứng trên người da trắng “về mặt chính trị và xã hội. Chúng ta, nói ngắn gọn, sẽ đổi chỗ với họ — một sự hạ cấp chưa từng xảy ra đối với một dân tộc tự do và khai sáng, và một tình cảnh mà ta không thể thoát khỏi… trừ khi rời bỏ quê hương của chính mình và tổ tiên, để lại đất nước cho những người nô lệ trước kia cai trị, trở thành nơi thường trực của hỗn loạn, vô chính phủ, nghèo đói, khốn khổ và tuyệt vọng.”

Sự phân cực quanh vấn đề nô lệ đã phá vỡ chuẩn mực khoan dung lẫn nhau còn mong manh của nước Mỹ. Dân biểu Henry Shaw của Đảng Dân chủ đã công kích Đảng Cộng hòa là “những kẻ phản bội Hiến pháp và Liên bang,” trong khi thượng nghị sĩ Robert Toombs của Georgia thề sẽ “không bao giờ cho phép chính quyền liên bang rơi vào tay phản quốc của Đảng Cộng hòa da đen.” Về phía mình, các chính trị gia chống chế độ nô lệ cũng cáo buộc các chính trị gia ủng hộ chế độ nô lệ là “phản quốc” và “xúi giục nổi loạn.”

Sự xói mòn các chuẩn mực cơ bản đã mở rộng giới hạn của các hành vi chính trị có thể chấp nhận. Nhiều năm trước khi súng nổ tại Fort Sumter, bạo lực đảng phái đã lan tràn trong Quốc hội. Sử gia Joanne Freeman của Yale ước tính có 125 vụ bạo lực — bao gồm các vụ đâm chém, đánh bằng gậy và rút súng — diễn ra ngay tại Hạ viện và Thượng viện Hoa Kỳ từ năm 1830 đến 1860. Chẳng bao lâu sau, người Mỹ đã giết lẫn nhau với quy mô hàng trăm ngàn người.

Nội chiến đã phá vỡ nền dân chủ Mỹ. Một phần ba các bang Hoa Kỳ không tham gia cuộc bầu cử năm 1864; 22 trong số 50 ghế Thượng viện và hơn một phần tư số ghế Hạ viện bị bỏ trống. Tổng thống Lincoln nổi tiếng vì đã đình chỉ quyền bảo hộ thân thể (habeas corpus) và ban hành các sắc lệnh hành pháp có tính chất vi hiến — mặc dù một trong những sắc lệnh đó đã giải phóng nô lệ. Và sau chiến thắng của Liên bang, phần lớn miền Nam Hoa Kỳ bị đặt dưới sự cai trị quân sự.

Chấn thương từ Nội chiến khiến người Mỹ day dứt với những câu hỏi về điều gì đã sai. Sự tàn phá quá lớn — với hơn 600.000 người chết — đã làm sụp đổ niềm tin của nhiều trí thức miền Bắc vào tính ưu việt của thể chế dân chủ mà họ tôn sùng. Liệu Hiến pháp Hoa Kỳ có thực sự là văn kiện được Thiên mệnh dẫn dắt như người ta từng tin tưởng? Làn sóng tự vấn này đã dẫn đến mối quan tâm mới về các quy tắc bất thành văn. Năm 1885, giáo sư khoa học chính trị Woodrow Wilson khi ấy — con trai một gia đình miền Nam ủng hộ phe Liên minh — đã xuất bản một cuốn sách về Quốc hội, trong đó ông phân tích sự khác biệt giữa các quy định hiến định và cách các thể chế thực sự vận hành. Theo ông, ngoài luật pháp tốt, nước Mỹ cần có các chuẩn mực hiệu quả.

Việc tái thiết các chuẩn mực dân chủ sau một cuộc nội chiến chưa bao giờ dễ dàng, và nước Mỹ cũng không phải là ngoại lệ. Những vết thương chiến tranh lành lại chậm chạp; Đảng Dân chủ và Cộng hòa chỉ miễn cưỡng chấp nhận nhau như những đối thủ hợp pháp. Tại một sự kiện vận động tranh cử năm 1876 cho ứng cử viên đảng Cộng hòa Rutherford B. Hayes, chính trị gia Robert Ingersoll đã phát biểu chống lại Đảng Dân chủ bằng những lời lẽ rùng rợn:

“Mỗi một người từng cố tiêu diệt quốc gia này đều là một đảng viên Dân chủ. Mỗi một kẻ thù mà nền Cộng hòa vĩ đại này từng có trong suốt hai mươi năm qua đều là một đảng viên Dân chủ… Mỗi một kẻ đã từ chối không cho tù binh Liên bang ngay cả miếng vỏ bánh mốc của cơn đói, và khi một người yêu nước Liên bang, vì đói khát mà hóa điên, mơ thấy khuôn mặt mẹ mình, bà gọi anh và anh theo, hy vọng được hôn lên má mẹ lần cuối… và khi anh bước một bước qua đường ranh giới tử thần, kẻ nổ súng xuyên qua trái tim anh chính là — và vẫn là — một đảng viên Dân chủ.”

Kiểu hùng biện như vậy — được biết đến với tên gọi “vẫy lá cờ đẫm máu” — đã kéo dài nhiều năm.

Cùng với sự thù hận đảng phái kéo dài là những hành vi lạm dụng hiến pháp. Năm 1866, Quốc hội do Đảng Cộng hòa kiểm soát đã giảm số ghế trong Tối cao Pháp viện từ mười xuống còn bảy để ngăn Tổng thống Andrew Johnson — một đảng viên Dân chủ bị Đảng Cộng hòa xem là đang phá hoại công cuộc Tái thiết — bổ nhiệm thẩm phán mới, và một năm sau đó, họ thông qua Đạo luật Nhiệm kỳ, cấm Johnson cách chức các thành viên nội các của Lincoln mà không được Thượng viện chấp thuận. Johnson, coi đạo luật này là vi phạm quyền hạn hiến định của mình, đã phớt lờ nó — một “trọng tội” khiến ông bị luận tội vào năm 1868.

Dần dần, khi thế hệ Nội chiến dần qua đi, các đảng viên Dân chủ và Cộng hòa học được cách chung sống với nhau. Họ lắng nghe lời cựu Chủ tịch Hạ viện James Blaine, người năm 1880 đã khuyên các đồng nghiệp Cộng hòa hãy “xếp lá cờ đẫm máu lại” và chuyển trọng tâm tranh luận sang các vấn đề kinh tế.

Tuy nhiên, không chỉ thời gian mới hàn gắn được những tổn thương đảng phái. Tinh thần khoan dung lẫn nhau chỉ được thiết lập sau khi vấn đề bình đẳng chủng tộc bị loại khỏi chương trình nghị sự chính trị. Hai sự kiện then chốt đã đóng vai trò quan trọng trong tiến trình đó. Đầu tiên là Thỏa hiệp khét tiếng năm 1877, chấm dứt tranh chấp bầu cử tổng thống năm 1876 và đưa ứng viên Đảng Cộng hòa Rutherford B. Hayes lên làm tổng thống, đổi lại là lời hứa sẽ rút quân Liên bang khỏi miền Nam. Thỏa thuận đó đã kết thúc thời kỳ Tái thiết, tước bỏ các bảo vệ liên bang đối với người Mỹ gốc Phi, cho phép các đảng viên Dân chủ miền Nam tháo gỡ các quyền dân chủ cơ bản và thiết lập chế độ độc đảng. Sự kiện thứ hai là thất bại của Dự luật Bầu cử Liên bang do Henry Cabot Lodge đề xuất năm 1890, vốn sẽ cho phép giám sát bầu cử quốc hội liên bang nhằm bảo đảm quyền bầu cử của người da đen. Việc dự luật thất bại đã chấm dứt nỗ lực liên bang trong việc bảo vệ quyền bầu cử của người Mỹ gốc Phi ở miền Nam, và do đó, bảo đảm sự diệt vong của quyền này.

Thật khó để nói hết mức độ bi thảm của những sự kiện đó. Bởi quyền dân sự và quyền bầu cử bị nhiều đảng viên Dân chủ miền Nam xem là mối đe dọa sống còn, nên sự đồng thuận của các đảng trong việc từ bỏ những vấn đề ấy đã tạo ra nền tảng để khôi phục tinh thần khoan dung lẫn nhau. Việc tước quyền của người Mỹ gốc Phi đã duy trì quyền lực tối cao của người da trắng và sự thống trị của Đảng Dân chủ ở miền Nam, giúp Đảng này tiếp tục tồn tại trên vũ đài quốc gia. Khi vấn đề bình đẳng chủng tộc bị gạt khỏi nghị trình, nỗi lo sợ của Đảng Dân chủ miền Nam cũng lắng xuống. Chỉ khi đó, sự thù hằn đảng phái mới bắt đầu dịu lại. Trớ trêu thay, những chuẩn mực sau này trở thành nền tảng cho nền dân chủ Mỹ lại ra đời từ một thỏa thuận đầy phi dân chủ: sự bài trừ chủng tộc và sự củng cố chế độ độc đảng ở miền Nam.

—

Sau khi Đảng Dân chủ và Cộng hòa chấp nhận nhau như những đối thủ chính đáng, mức độ phân cực chính trị dần suy giảm, tạo tiền đề cho kiểu chính trị sẽ đặc trưng cho nền dân chủ Hoa Kỳ trong nhiều thập kỷ tiếp theo. Sự hợp tác lưỡng đảng đã cho phép thực hiện một loạt cải cách quan trọng, bao gồm Tu chính án thứ Mười sáu (1913), cho phép thu thuế thu nhập liên bang; Tu chính án thứ Mười bảy (1913), thiết lập chế độ bầu trực tiếp các thượng nghị sĩ Hoa Kỳ; và Tu chính án thứ Mười chín (1919), trao quyền bầu cử cho phụ nữ.

Sự khoan dung lẫn nhau, đến lượt nó, đã khuyến khích sự tiết chế quyền lực. Đến cuối thế kỷ XIX, các quy ước không chính thức hoặc cách làm linh hoạt đã bắt đầu thấm nhuần vào mọi nhánh của chính quyền, giúp hệ thống kiểm soát và cân bằng quyền lực của Hoa Kỳ vận hành một cách tương đối hiệu quả. Tầm quan trọng của những chuẩn mực này không thoát khỏi con mắt của những nhà quan sát bên ngoài. Trong tác phẩm đồ sộ hai tập The American Commonwealth (1888), học giả người Anh James Bryce đã viết rằng chính các “thói quen sử dụng”—những quy tắc bất thành văn—chứ không phải bản Hiến pháp Hoa Kỳ, mới là yếu tố giúp hệ thống chính trị Mỹ vận hành hiệu quả.

—

Đến đầu thế kỷ XX, các chuẩn mực về sự khoan dung lẫn nhau và sự tiết chế quyền lực đã được thiết lập vững chắc. Thật vậy, chúng đã trở thành nền tảng cho hệ thống kiểm soát và cân bằng quyền lực được ngưỡng mộ của Hoa Kỳ. Để hệ thống hiến pháp này hoạt động như mong đợi, nhánh hành pháp, Quốc hội và tư pháp phải duy trì một sự cân bằng tinh tế. Một mặt, Quốc hội và tòa án phải giám sát và, khi cần thiết, kiểm soát quyền lực của tổng thống. Họ phải đóng vai trò là người gác cổng của nền dân chủ. Mặt khác, họ cũng phải cho phép chính phủ hoạt động. Đây là lúc sự tiết chế phát huy vai trò. Đối với một nền dân chủ tổng thống có thể thành công, các thể chế đủ mạnh để kiềm chế tổng thống phải thường xuyên kiềm chế việc sử dụng toàn bộ quyền lực của mình.

Trong trường hợp thiếu các chuẩn mực này, sự cân bằng đó trở nên khó duy trì hơn. Khi thù hận phe phái lấn át cam kết của các chính trị gia đối với tinh thần của Hiến pháp, hệ thống kiểm soát và cân bằng có nguy cơ bị phá vỡ theo hai cách. Trong chính phủ bị chia rẽ, nơi các thiết chế lập pháp hoặc tư pháp nằm trong tay phe đối lập, nguy cơ là tình trạng “cứng rắn hiến pháp”—trong đó phe đối lập sử dụng tối đa các đặc quyền thể chế của mình—ngăn chặn việc tài trợ cho chính phủ, bác bỏ mọi đề cử thẩm phán của tổng thống, thậm chí bỏ phiếu phế truất tổng thống. Trong kịch bản này, các cơ quan giám sát lập pháp và tư pháp trở thành công cụ tấn công phe phái.

Trong chính phủ thống nhất, nơi các thiết chế lập pháp và tư pháp nằm dưới quyền kiểm soát của đảng cầm quyền, nguy cơ không phải là đối đầu mà là buông lỏng trách nhiệm. Nếu lòng thù ghét đảng phái lấn át sự khoan dung lẫn nhau, những người kiểm soát Quốc hội có thể đặt ưu tiên bảo vệ tổng thống lên trên việc thực hiện các nghĩa vụ hiến định của mình. Họ có thể từ bỏ vai trò giám sát để ngăn chặn chiến thắng của phe đối lập, cho phép tổng thống vượt qua những hành vi lạm dụng, vi hiến, thậm chí độc tài. Sự biến chuyển từ “chó canh gác” thành “thú cưng trung thành” như Quốc hội dưới thời Perón ở Argentina hay Tòa án Tối cao chavista ở Venezuela có thể trở thành công cụ đắc lực cho chế độ độc tài.

Do đó, hệ thống kiểm soát và cân bằng quyền lực của Hoa Kỳ đòi hỏi các quan chức công quyền phải sử dụng đặc quyền thể chế một cách khôn ngoan. Tổng thống Hoa Kỳ, các lãnh đạo Quốc hội và các thẩm phán Tối cao có một loạt quyền lực mà nếu được sử dụng không kiềm chế, có thể làm suy yếu hệ thống. Hãy xét sáu quyền lực trong số đó. Ba quyền nằm trong tay tổng thống: sắc lệnh hành pháp, quyền ân xá tổng thống và việc mở rộng Tối cao Pháp viện. Ba quyền còn lại thuộc về Quốc hội: thủ tục filibuster, quyền “tham vấn và đồng thuận” của Thượng viện, và quyền luận tội. Dù được quy định trong Hiến pháp hay chỉ đơn giản được phép theo Hiến pháp, việc vũ khí hóa các quyền này có thể dễ dàng dẫn đến bế tắc, rối loạn và thậm chí sự sụp đổ của nền dân chủ. Tuy nhiên, trong phần lớn thế kỷ XX, các chính trị gia Mỹ đã sử dụng chúng với sự tiết chế đáng kể.

—

Chúng ta bắt đầu với quyền lực tổng thống. Chức vụ tổng thống Hoa Kỳ là một thiết chế hùng mạnh—và có khả năng thống trị—một phần do những khoảng trống trong Hiến pháp. Điều II của Hiến pháp, quy định các quyền lực chính thức của tổng thống, không xác định rõ ràng giới hạn quyền lực đó. Văn bản này hầu như không đề cập đến quyền hành động đơn phương của tổng thống, thông qua sắc lệnh hành pháp hoặc nghị định. Hơn nữa, quyền lực tổng thống đã gia tăng đáng kể trong thế kỷ qua. Bị thúc đẩy bởi những đòi hỏi của chiến tranh và khủng hoảng kinh tế, nhánh hành pháp đã xây dựng nên một bộ máy pháp lý, hành chính, ngân sách, tình báo và chiến tranh khổng lồ, biến nó thành thứ mà nhà sử học Arthur M. Schlesinger Jr. gọi là “Chế độ tổng thống đế vương”. Các tổng thống Mỹ thời hậu chiến kiểm soát lực lượng quân sự lớn nhất thế giới. Và những thách thức trong việc điều hành một siêu cường toàn cầu với nền kinh tế và xã hội công nghiệp phức tạp đã tạo ra nhu cầu ngày càng lớn đối với hành động tập trung từ nhánh hành pháp. Đến đầu thế kỷ XXI, các nguồn lực hành chính mà tổng thống có trong tay lớn đến mức học giả luật Bruce Ackerman mô tả chức vụ này như một “chiếc battering ram hiến pháp”.

Quyền lực khổng lồ của nhánh hành pháp tạo ra cám dỗ cho các tổng thống cai trị đơn phương—ở rìa ranh giới Quốc hội và tư pháp. Các tổng thống khi thấy chương trình nghị sự của mình bị đình trệ có thể vượt qua cơ quan lập pháp bằng cách ban hành sắc lệnh hành pháp, tuyên cáo, chỉ thị, thỏa thuận hành pháp hoặc bản ghi nhớ tổng thống, vốn có thể có hiệu lực pháp lý mà không cần Quốc hội phê chuẩn. Hiến pháp không cấm hành động như vậy.

Tương tự, tổng thống có thể vượt qua tư pháp, hoặc bằng cách từ chối tuân theo các phán quyết của tòa án—như Lincoln đã làm khi Tối cao Pháp viện bác bỏ việc ông đình chỉ quyền habeas corpus—hoặc bằng cách sử dụng quyền ân xá tổng thống. Alexander Hamilton từng lập luận trong Federalist số 74 rằng vì quyền ân xá có phạm vi quá lớn nên nó “tự nhiên truyền cảm hứng cho sự thận trọng và dè dặt.” Nhưng trong tay một tổng thống thiếu thận trọng và không có đạo đức, quyền ân xá có thể được dùng để hoàn toàn miễn trừ trách nhiệm trước tư pháp. Tổng thống thậm chí có thể tự ân xá cho chính mình. Mặc dù hợp hiến, hành động như vậy sẽ làm suy yếu tính độc lập của ngành tư pháp.

Với tiềm năng lớn để hành động đơn phương, gần như tất cả đều được quy định hoặc cho phép theo Hiến pháp, tầm quan trọng của sự tiết chế quyền lực từ phía tổng thống là điều không thể phóng đại. George Washington là người đặt ra tiền lệ quan trọng trong khía cạnh này. Washington hiểu rằng nhiệm kỳ tổng thống của ông sẽ giúp xác lập phạm vi quyền lực hành pháp trong tương lai; như ông từng nói, “Tôi đang bước trên vùng đất chưa ai đặt chân tới. Hầu như không có phần nào trong hành xử của tôi lại không thể bị xem như một tiền lệ sau này.” Là người nắm giữ một chức vụ mà nhiều người lo sợ sẽ trở thành một hình thức quân chủ mới, Washington đã cố gắng thiết lập các chuẩn mực và thực hành nhằm bổ sung—và củng cố—các quy định hiến pháp. Ông tích cực bảo vệ những lĩnh vực thuộc thẩm quyền của mình nhưng cẩn trọng không xâm phạm những gì thuộc về Quốc hội. Ông chỉ dùng quyền phủ quyết với những dự luật mà ông cho là vi hiến, chỉ phủ quyết hai lần trong tám năm và viết rằng ông “đã ký thông qua nhiều dự luật mà mình không đồng tình, vì động cơ tôn trọng cơ quan lập pháp.” Washington cũng miễn cưỡng ban hành những sắc lệnh có thể bị xem là xâm phạm quyền lập pháp. Trong tám năm, ông chỉ ban hành tám sắc lệnh hành pháp.

Suốt cuộc đời mình, Washington đã học được rằng ông “càng sẵn sàng từ bỏ quyền lực, thì lại càng được trao nhiều quyền lực.” Nhờ uy tín to lớn của mình, sự tiết chế đó đã truyền cảm hứng cho các thiết chế non trẻ khác của nền cộng hòa Mỹ. Như sử gia Gordon Wood đã viết, “Nếu có một cá nhân nào đóng vai trò quyết định trong việc đặt nền móng vững chắc cho nền Cộng hòa non trẻ, thì đó chính là Washington.”

—

Các chuẩn mực về sự tự kiềm chế của tổng thống đã ăn sâu vào nền chính trị Mỹ. Dù đôi khi bị thử thách, đặc biệt là trong thời chiến, chúng đủ vững chắc để kiềm chế ngay cả những tổng thống nhiều tham vọng nhất. Hãy xét trường hợp Theodore Roosevelt, người kế nhiệm tổng thống William McKinley sau khi ông này bị ám sát năm 1901. Roosevelt theo đuổi cái gọi là “thuyết quản nhiệm” về chức vụ tổng thống, tức là mọi hành động hành pháp đều được phép trừ khi bị luật pháp cấm. Quan điểm rộng mở này về quyền lực tổng thống, phong cách dân túy kêu gọi “quần chúng,” và “nguồn năng lượng cùng tham vọng vô bờ bến” của ông khiến nhiều người đương thời lo ngại, kể cả các lãnh đạo trong Đảng Cộng hòa của ông. Cố vấn quyền lực của tổng thống McKinley, Mark Hanna, từng cảnh báo đừng chọn Roosevelt làm phó tổng thống, được cho là đã nói: “Ông không thấy rằng giữa Nhà Trắng và thằng điên ấy chỉ còn một mạng sống thôi sao?” Nhưng khi nắm quyền, Roosevelt lại hành xử hết sức thận trọng. Ông rất cẩn trọng để tránh gây ấn tượng là đang gây áp lực với Quốc hội khi phát biểu trước công chúng hay công kích các nghị sĩ trong lúc họ đang tranh luận về các đạo luật quan trọng. Cuối cùng, Roosevelt hoạt động hoàn toàn trong khuôn khổ các ràng buộc của Hiến pháp.

Ngay cả khi quyền lực pháp lý, hành chính, quân sự và tình báo của nhánh hành pháp tăng vọt trong thế kỷ XX, các tổng thống vẫn tuân thủ các chuẩn mực tự giới hạn trong mối quan hệ với Quốc hội và Tòa án. Trừ thời chiến, họ rất thận trọng khi sử dụng sắc lệnh hành pháp. Họ không bao giờ dùng quyền ân xá để tự bảo vệ hoặc phục vụ lợi ích chính trị cá nhân, và phần lớn đều tham vấn Bộ Tư pháp trước khi ban hành ân xá. Quan trọng hơn, các tổng thống thế kỷ XX hiếm khi thách thức các cơ quan quyền lực khác như Lincoln hay Andrew Johnson đã làm ở thế kỷ XIX. Tổng thống Harry Truman chấp hành phán quyết của Tối cao Pháp viện khi tòa chặn sắc lệnh quốc hữu hóa ngành công nghiệp thép mà ông ban hành năm 1952 giữa lúc xảy ra đình công mà ông xem là tình trạng khẩn cấp quốc gia. Eisenhower thi hành phán quyết Brown v. Board of Education của Tối cao Pháp viện, dù ông không đồng tình. Ngay cả Nixon cũng chấp nhận yêu cầu của Quốc hội giao nộp băng ghi âm mật sau khi Tối cao Pháp viện phán quyết có lợi cho Quốc hội.

Vì thế, dù chức vụ tổng thống Mỹ ngày càng mạnh trong thế kỷ XX, các tổng thống Mỹ vẫn thể hiện sự kiềm chế đáng kể trong việc sử dụng quyền lực đó. Ngay cả khi không có rào cản hiến định, hành động hành pháp đơn phương vẫn phần lớn chỉ là ngoại lệ trong thời chiến, chứ không phải quy tắc.

Một câu chuyện tương tự cũng có thể kể về việc mở rộng Tối cao Pháp viện. Việc “mở rộng tòa” có thể mang hai hình thức: bãi nhiệm các thẩm phán không thân thiện và thay thế họ bằng đồng minh chính trị, hoặc thay đổi số lượng thẩm phán và bổ nhiệm người thân cận vào các vị trí mới. Cả hai cách làm này đều hợp pháp; Hiến pháp cho phép luận tội và không quy định cụ thể số lượng thẩm phán. Tổng thống có thể thanh lọc và mở rộng Tối cao Pháp viện mà không vi phạm chữ nghĩa của luật pháp. Tuy nhiên, điều đó đã không xảy ra trong suốt hơn một thế kỷ.

Trường hợp duy nhất Tối cao Pháp viện bị luận tội trong lịch sử Mỹ diễn ra vào năm 1804, khi Hạ viện do Đảng Cộng hòa kiểm soát bỏ phiếu luận tội thẩm phán Samuel Chase, một “người theo chủ nghĩa Liên bang cuồng nhiệt” đã vận động chống lại Jefferson và chỉ trích ông trong thời kỳ làm tổng thống. Coi hành vi của Chase là phản loạn, Jefferson thúc đẩy quá trình luận tội. Dù các thành viên Đảng Cộng hòa cố gắng biện minh bằng pháp lý, việc luận tội này, theo tất cả các ghi chép, là một “cuộc đàn áp chính trị từ đầu đến cuối.” Thượng viện tuyên trắng án cho Chase, qua đó thiết lập một tiền lệ mạnh mẽ chống lại việc luận tội vì lý do chính trị.

Việc thay đổi số lượng thẩm phán Tối cao Pháp viện từng là mục tiêu bị lạm dụng chính trị nhiều lần trong thế kỷ đầu của nước Mỹ. Bắt đầu từ động thái của phe Liên bang nhằm giảm số thẩm phán để ngăn Jefferson có cơ hội bổ nhiệm, Tối cao Pháp viện đã bị thay đổi quy mô bảy lần từ năm 1800 đến 1869 — mỗi lần đều vì lý do chính trị. Nhưng đến cuối thế kỷ XIX, việc mở rộng tòa bị coi là điều không thể chấp nhận. Trong một cuốn sách xuất bản năm 1893, tổng thống tương lai Woodrow Wilson gọi những hành động như vậy là “sự lạm dụng” và là “sự vi phạm tinh thần của Hiến pháp.” Cựu tổng thống Benjamin Harrison cũng viết vào khoảng thời gian đó rằng dù việc mở rộng tòa “rất hấp dẫn đối với các đảng phái,” thì nó sẽ “gây hủy diệt, thậm chí tiêu diệt hệ thống hiến pháp của chúng ta.” Đến thập niên 1920, nhà báo người Anh H. W. Horwill kết luận rằng tồn tại một quy tắc bất thành văn “đủ mạnh để ngăn cản ngay cả một tổng thống và quốc hội quyền lực nhất, bất kể lý do là gì, theo đuổi một kế hoạch biến Tối cao Pháp viện thành công cụ của chính trị đảng phái.”

Tổng thống Franklin Roosevelt, dĩ nhiên, đã vi phạm quy tắc này với kế hoạch mở rộng tòa án năm 1937. Theo các học giả luật hiến pháp Lee Epstein và Jeffrey Segal, đề xuất vi phạm chuẩn mực này của Roosevelt là “một sự kiêu ngạo bất thường.” Tuy nhiên, phản ứng mà nó vấp phải cũng bất thường không kém. Khi đó, Roosevelt rất được lòng dân — ông vừa tái đắc cử với cách biệt lớn trong một chiến thắng lịch sử, và các đồng minh Dân chủ của ông chiếm đa số vững chắc ở cả hai viện Quốc hội. Hiếm có tổng thống Mỹ nào có được sức mạnh chính trị như vậy. Nhưng kế hoạch mở rộng tòa đã vấp phải phản đối trên diện rộng. Truyền thông chỉ trích dữ dội — tờ San Francisco Chronicle mô tả kế hoạch này là một “lời tuyên chiến công khai với Tối cao Pháp viện.” Quốc hội phản đối ngay lập tức, không chỉ từ phe Cộng hòa mà cả nhiều nghị sĩ Dân chủ. Thượng nghị sĩ Missouri James A. Reed gọi kế hoạch của Roosevelt là “một bước tiến tới việc biến mình thành nhà độc tài thực sự.” Dân biểu Dân chủ Edward Cox từ Georgia cảnh báo rằng kế hoạch này sẽ “thay đổi ý nghĩa của các luật cơ bản và toàn bộ hệ thống chính phủ của chúng ta,” và do đó là “mối đe dọa khủng khiếp nhất đối với chính phủ hợp hiến trong toàn bộ lịch sử đất nước.” Ngay cả những người Dân chủ trung thành với Tân chính sách (New Deal) cũng quay lưng lại với Roosevelt. Thượng nghị sĩ Wyoming Joseph O’Mahoney, một đồng minh thân cận đến mức được xếp ngồi cạnh Eleanor Roosevelt tại bữa tiệc trước lễ nhậm chức chỉ hai tuần trước đó, cũng phản đối kế hoạch. Ông viết cho một người bạn: “Toàn bộ chuyện này nặng mùi Machiavelli và Machiavelli thì thối hoắc!”

Đáng lưu ý là chính Tối cao Pháp viện đã đóng vai trò lớn trong việc đánh bại kế hoạch của Roosevelt. Trong một động thái được mô tả là “một cuộc rút lui đầy khôn ngoan” để bảo vệ tính độc lập của tòa, Tối cao Pháp viện từng phản đối Tân chính sách đã nhanh chóng đảo ngược phán quyết của mình trong một loạt vụ kiện. Vào mùa xuân năm 1937, tòa lần lượt ra phán quyết ủng hộ nhiều đạo luật thuộc Tân chính sách, trong đó có Đạo luật Quan hệ Lao động Quốc gia và luật An sinh Xã hội của Roosevelt. Khi chương trình Tân chính sách đã có cơ sở hiến pháp vững chắc hơn, các nghị sĩ Dân chủ tự do trong Quốc hội có thể phản đối kế hoạch mở rộng tòa dễ dàng hơn. Đến tháng 7 năm 1937, kế hoạch này bị bác bỏ tại Thượng viện. Tổng thống, ở đỉnh cao của quyền lực và sự ủng hộ, đã thử vượt quá giới hạn của quyền lực hiến định và bị chặn lại. Không một tổng thống Mỹ nào kể từ đó tìm cách mở rộng Tối cao Pháp viện nữa.

—

Các chuẩn mực tiết chế (forbearance) cũng vận hành trong Quốc hội. Hãy xét Thượng viện Hoa Kỳ. Là một cơ quan được thiết kế ngay từ đầu để bảo vệ thiểu số khỏi quyền lực của đa số (mà các nhà lập quốc tin rằng sẽ được Hạ viện đại diện), Thượng viện được hình thành để cho phép việc thảo luận kỹ càng. Cơ quan này đã phát triển nhiều công cụ—phần lớn là bất thành văn—cho phép các phe thiểu số trong lập pháp, thậm chí chỉ một thượng nghị sĩ, có thể làm chậm lại hoặc ngăn chặn các dự luật do đa số đưa ra. Trước năm 1917, Thượng viện không có bất kỳ quy định nào giới hạn thời gian thảo luận, có nghĩa là bất kỳ thượng nghị sĩ nào cũng có thể ngăn một cuộc biểu quyết (hoặc “câu giờ” bằng filibuster) đối với bất kỳ dự luật nào bằng cách kéo dài phần tranh luận vô thời hạn.

Những đặc quyền phi chính thức như vậy là các yếu tố thiết yếu của cơ chế kiểm soát và cân bằng quyền lực, vừa bảo vệ phe thiểu số, vừa là rào chắn đối với các tổng thống có thể vượt quyền. Nhưng nếu thiếu sự tiết chế, chúng rất dễ dẫn đến bế tắc và xung đột. Nhà khoa học chính trị Donald Matthews viết:

[Mỗi thượng nghị sĩ] có quyền lực to lớn đối với các quy tắc của Thượng viện. Một người, ví dụ, có thể khiến Thượng viện gần như tê liệt bằng cách có hệ thống phản đối mọi yêu cầu đồng thuận. Một vài người, bằng cách sử dụng quyền filibuster, có thể ngăn chặn việc thông qua mọi dự luật.

Trong phần lớn lịch sử Hoa Kỳ, tình trạng tê liệt như vậy không xảy ra, một phần vì các chuẩn mực đang tồn tại đã ngăn thượng nghị sĩ lạm dụng quyền lực chính trị của mình. Như Matthews quan sát, mặc dù các công cụ như filibuster “tồn tại như một mối đe dọa tiềm ẩn, điều đáng kinh ngạc là chúng hiếm khi được sử dụng. Tinh thần tương hỗ khiến nhiều, nếu không nói là phần lớn, quyền lực thực tế của các thượng nghị sĩ không được thực thi.”

Nghiên cứu nổi bật của Matthews về Thượng viện trong cuối thập niên 1950 cho thấy cách các chuẩn mực phi chính thức—mà ông gọi là “tục lệ dân gian” (folkways)—giúp cơ quan này vận hành. Hai trong số những tục lệ đó liên hệ mật thiết đến sự tiết chế: phép lịch sự và tính tương hỗ. Phép lịch sự trước tiên có nghĩa là tránh các công kích cá nhân hoặc làm bẽ mặt đồng viện. Quy tắc hàng đầu, theo Matthews, là thượng nghị sĩ không được để “bất đồng chính trị ảnh hưởng đến cảm xúc cá nhân.” Đây là điều không dễ, vì như một người nói, “thật khó mà không gọi ai đó là kẻ nói dối khi bạn biết rõ anh ta là như vậy.” Nhưng các thượng nghị sĩ xem phép lịch sự là then chốt cho thành công của mình, vì như một người khác nói, “kẻ thù của bạn trong một vấn đề có thể là bạn của bạn trong vấn đề kế tiếp.” Như lời một thượng nghị sĩ khác, việc tự bảo vệ chính trị “đòi hỏi ít nhất một vẻ ngoài thân thiện. Và rồi trước khi bạn kịp nhận ra, bạn thực sự đã thành bạn.”

Chuẩn mực tương hỗ yêu cầu phải tiết chế việc sử dụng quyền lực để không khiến đồng viện quá khó chịu và đe dọa đến sự hợp tác trong tương lai. Matthews kết luận trong nghiên cứu của mình: “Nếu một thượng nghị sĩ đẩy quyền lực chính thức của mình đến giới hạn, ông ta đã phá vỡ cam kết ngầm và có thể chờ đợi không phải sự hợp tác từ đồng viện, mà là sự trả đũa tương xứng,” khiến công việc lập pháp trở nên khó khăn hơn rất nhiều. Như một người mô tả: “Không hẳn là vấn đề tình bạn; chỉ đơn giản là, ‘Tôi sẽ không là thằng khốn nếu anh cũng không là như vậy.’”

Không có công cụ thể chế nào minh họa rõ ràng hơn tầm quan trọng của các chuẩn mực này như filibuster. Trước năm 1917, như đã nói, bất kỳ thượng nghị sĩ nào cũng có thể cản trở lập pháp bằng cách dùng filibuster kéo dài thời gian tranh luận. Thế nhưng điều này hiếm khi xảy ra. Mặc dù luôn có sẵn cho mọi thượng nghị sĩ, vào bất kỳ thời điểm nào, phần lớn các thượng nghị sĩ coi filibuster là “vũ khí thủ tục cuối cùng.” Theo một thống kê, chỉ có hai mươi ba trường hợp filibuster rõ rệt trong toàn bộ thế kỷ XIX. Việc sử dụng filibuster tăng nhẹ vào đầu thế kỷ XX đã dẫn đến quy định cloture năm 1917, theo đó hai phần ba (nay là ba phần năm) Thượng viện có thể biểu quyết kết thúc tranh luận. Nhưng ngay cả vậy, từ 1880 đến 1917 chỉ có ba mươi trường hợp filibuster được ghi nhận. Việc sử dụng filibuster vẫn ở mức thấp đến cuối thập niên 1960—thực tế, từ 1917 đến 1959, trung bình mỗi nhiệm kỳ quốc hội chỉ có một vụ filibuster.

Một đặc quyền lập pháp khác giữ vai trò then chốt trong cơ chế kiểm soát quyền lực là quyền “tham vấn và chấp thuận” của Thượng viện đối với các bổ nhiệm của tổng thống vào Tối cao Pháp viện và các vị trí quan trọng khác. Dù đã được quy định trong Hiến pháp, phạm vi thực tế của quyền này vẫn mở cho sự diễn giải và tranh luận. Về lý thuyết, Thượng viện có thể cản trở tổng thống bổ nhiệm bất kỳ thành viên nội các hay thẩm phán nào theo ý muốn—một hành động tuy hợp hiến nhưng sẽ làm tê liệt chính phủ. Điều này chưa từng xảy ra, một phần vì đã hình thành chuẩn mực rằng Thượng viện thường tôn trọng quyền bổ nhiệm của tổng thống. Từ năm 1800 đến 2005, chỉ có chín đề cử nội các bị bác bỏ; khi Thượng viện từ chối lựa chọn bộ trưởng tư pháp của Tổng thống Calvin Coolidge năm 1925, ông đã tức giận cáo buộc Thượng viện phá vỡ “một thông lệ không gián đoạn kéo dài ba thế hệ cho phép tổng thống tự chọn nội các.”

Thượng viện luôn giữ quyền bác bỏ một số đề cử vào Tối cao Pháp viện. Ngay cả Tổng thống Washington cũng từng bị từ chối một đề cử vào năm 1795. Nhưng Thượng viện thường rất cẩn trọng trong việc sử dụng quyền này. Từ năm 1880 đến 1980, hơn 90 phần trăm đề cử vào Tối cao Pháp viện được phê chuẩn, và chỉ có ba tổng thống—Grover Cleveland, Herbert Hoover và Richard Nixon—bị bác bỏ đề cử. Những người được đề cử có trình độ cao gần như luôn được phê chuẩn ngay cả khi thượng nghị sĩ không đồng tình về mặt ý thức hệ. Antonin Scalia, một người bảo thủ cực đoan do Reagan đề cử, được thông qua năm 1986 với số phiếu 98–0, dù phe Dân chủ đủ phiếu (47) để filibuster.

Dù kết quả ra sao, Thượng viện từ lâu đã chấp nhận quyền cuối cùng của tổng thống trong việc bổ nhiệm thẩm phán. Trong 150 năm từ 1866 đến 2016, chưa một lần nào Thượng viện ngăn tổng thống lấp đầy chỗ trống trong Tối cao Pháp viện. Có bảy mươi bốn trường hợp trong giai đoạn này tổng thống cố gắng lấp chỗ trống trước khi người kế nhiệm được bầu, và trong cả bảy mươi bốn lần—dù không phải lúc nào cũng thành công ngay—họ đều được thực hiện.

Cuối cùng, một trong những đặc quyền tiềm ẩn nhiều rủi ro nhất mà Hiến pháp trao cho Quốc hội là quyền truất phế một tổng thống đương nhiệm. Học giả người Anh James Bryce đã lưu ý hơn một thế kỷ trước rằng đây là “loại vũ khí nặng nhất trong kho vũ khí của Quốc hội.” Nhưng ông tiếp tục, “vì nó quá nặng, nên không phù hợp để sử dụng trong những tình huống thông thường.” Nếu bị sử dụng một cách cẩu thả, học giả hiến pháp Keith Whittington cảnh báo, luận tội có thể trở thành “công cụ phe phái để làm suy yếu các viên chức được bầu và lật ngược kết quả bầu cử.”

Đó chính là điều đã xảy ra, như chúng ta đã thấy, ở Paraguay năm 2012 với vụ luận tội chớp nhoáng tổng thống Fernando Lugo chỉ trong hai ngày, và ở Ecuador năm 1997 với việc bãi nhiệm Abdalá Bucaram dựa trên cáo buộc giả mạo về “mất năng lực tinh thần.” Trong các trường hợp này, luận tội đã bị vũ khí hóa—lãnh đạo quốc hội dùng nó để loại bỏ một tổng thống mà họ không ưa.

—

Về mặt lý thuyết, các tổng thống Hoa Kỳ có thể phải chịu số phận như Lugo hay Bucaram. Rào cản pháp lý để luận tội tại Hoa Kỳ thực ra khá thấp. Theo Hiến pháp, chỉ cần đa số đơn giản tại Hạ viện là đủ. Dù việc kết tội và phế truất tổng thống cần hai phần ba số phiếu tại Thượng viện, thì bản thân việc bị luận tội—kể cả không bị kết tội—vẫn là một sự kiện gây chấn động có thể khiến tổng thống mất khả năng điều hành thực tế, như trường hợp của Andrew Johnson sau năm 1868.

Tuy nhiên, không giống như ở Paraguay hay Ecuador, việc luận tội tại Hoa Kỳ từ lâu đã được điều tiết bởi các chuẩn mực tiết chế. Học giả Hiến pháp Mark Tushnet mô tả chuẩn mực như sau: “Hạ viện không nên tích cực xúc tiến việc luận tội trừ khi… có xác suất hợp lý rằng việc luận tội sẽ dẫn đến việc phế truất người bị nhắm đến.” Vì việc phế truất cần hai phần ba phiếu ở Thượng viện, điều đó có nghĩa là việc luận tội cần có ít nhất một phần nào đó sự ủng hộ lưỡng đảng. Sau cuộc luận tội Johnson năm 1868, không có nỗ lực nghiêm túc nào của quốc hội nhằm luận tội tổng thống cho đến vụ bê bối của Nixon hơn một thế kỷ sau.

—

Hệ thống kiểm soát và cân bằng của Hoa Kỳ vận hành hiệu quả trong thế kỷ XX là nhờ nó được neo giữ trong những chuẩn mực vững chắc về khoan dung lẫn nhau và tiết chế quyền lực. Điều này không có nghĩa rằng Hoa Kỳ từng trải qua một thời kỳ hoàng kim thuần khiết, nơi các quy tắc lịch thiệp kiểu quý ông chi phối hoàn toàn đời sống chính trị quốc gia. Vào nhiều thời điểm, các chuẩn mực dân chủ đã bị thử thách, thậm chí bị vi phạm. Có ba sự kiện đáng chú ý trong số đó.

Một là điều chúng ta đã đề cập: sự tập trung quyền lực hành pháp chưa từng có của Roosevelt trong thời kỳ Đại Khủng Hoảng và Thế chiến II. Ngoài kế hoạch cải tổ Tối cao Pháp viện, việc Roosevelt phụ thuộc vào hành pháp đơn phương đặt ra một thách thức nghiêm trọng với hệ thống kiểm soát và cân bằng truyền thống. Ông ban hành hơn 3.000 sắc lệnh trong nhiệm kỳ tổng thống của mình, trung bình hơn 300 sắc lệnh mỗi năm—một con số chưa từng bị vượt qua. Việc ông quyết định ra tranh cử nhiệm kỳ thứ ba (và sau đó là thứ tư) đã phá vỡ một chuẩn mực kéo dài gần 150 năm giới hạn tổng thống chỉ phục vụ hai nhiệm kỳ.

Tuy nhiên, chính quyền Roosevelt không trượt vào chủ nghĩa chuyên chế. Có nhiều lý do cho điều này, nhưng một trong số đó là việc nhiều hành động vượt giới hạn của Roosevelt đã vấp phải sự phản kháng từ cả hai đảng. Kế hoạch mở rộng Tối cao Pháp viện đã bị cả hai đảng bác bỏ, và mặc dù Roosevelt đã phá vỡ quy tắc bất thành văn về hai nhiệm kỳ, sự ủng hộ dành cho chuẩn mực cũ vẫn mạnh mẽ đến mức vào năm 1947, chưa đầy hai năm sau khi ông qua đời, một liên minh lưỡng đảng trong Quốc hội đã thông qua Tu chính án thứ Hai mươi hai, ghi quy định đó vào Hiến pháp. Những lan can bảo vệ dân chủ đã bị thử thách trong thời Roosevelt, nhưng cuối cùng vẫn đứng vững.

Chủ nghĩa McCarthy là thách thức lớn thứ hai đối với thể chế Hoa Kỳ, đe dọa chuẩn mực khoan dung lẫn nhau vào đầu những năm 1950. Sự trỗi dậy của chủ nghĩa cộng sản khiến nhiều người Mỹ lo sợ, đặc biệt là sau khi Liên Xô trở thành một siêu cường hạt nhân vào cuối những năm 1940. Cơn hoảng loạn chống cộng có thể bị khai thác cho mục đích chính trị đảng phái: các chính trị gia có thể dùng chiêu bài “tẩy đỏ” (red-baiting), tức là cáo buộc đối thủ là cộng sản hay thân cộng, để giành phiếu bầu.

Từ năm 1946 đến 1954, chủ nghĩa chống cộng đã len lỏi vào chính trị đảng phái. Chiến tranh Lạnh làm bùng lên sự cuồng loạn về an ninh quốc gia, và Đảng Cộng hòa, sau gần hai thập niên thất thế trên chính trường quốc gia, đang tuyệt vọng tìm kiếm một thông điệp vận động mới.

Thượng nghị sĩ bang Wisconsin Joseph McCarthy đã tìm thấy thông điệp đó. Lần đầu được bầu vào Thượng viện năm 1947, McCarthy đã bước lên vũ đài quốc gia vào ngày 9 tháng 2 năm 1950 với bài diễn văn nổi tiếng trước Câu lạc bộ Phụ nữ Cộng hòa Quận Ohio ở Wheeling, West Virginia. McCarthy tuôn ra những lời lẽ đả kích chủ nghĩa cộng sản và “bọn phản quốc” bên trong nước Mỹ, rồi bất ngờ nói ra một câu đã trở thành kinh điển: “Tôi có trong tay danh sách 205 người đã được Bộ trưởng Ngoại giao biết tên nhưng vẫn đang làm việc và định hình chính sách của Bộ Ngoại giao.” Phản ứng tức thì. Báo chí phát cuồng. McCarthy—một kẻ mị dân thích được chú ý—liên tục lặp lại bài diễn văn này, nhận ra mình đã vớ được mỏ vàng chính trị. Đảng Dân chủ phẫn nộ. Những người Cộng hòa ôn hoà thì lo lắng, nhưng phe bảo thủ trong Đảng Cộng hòa thấy rõ lợi ích chính trị và đứng về phía McCarthy. Thượng nghị sĩ Robert Taft gửi thông điệp: “Cứ nói tiếp đi.” Ba ngày sau, McCarthy gửi điện tín cho Tổng thống Truman, viết: “Gọi điện cho [Bộ trưởng Ngoại giao Dean] Acheson và hỏi ông ta đã bỏ sót bao nhiêu tên cộng sản… Nếu ông không làm, Đảng Dân chủ sẽ bị gán mác làm bạn đồng sàng với chủ nghĩa cộng sản quốc tế.”

Chiêu bài “tẩy đỏ” trở thành chiến thuật phổ biến trong các chiến dịch tranh cử của Đảng Cộng hòa đầu thập niên 1950. Richard Nixon dùng nó trong cuộc chạy đua vào Thượng viện năm 1950, bôi nhọ đối thủ đảng Dân chủ Helen Gahagan Douglas là “Quý cô Hồng” (Pink Lady), người “theo đường lối cộng sản.” Tại Florida, George Smathers tung chiến dịch bẩn nhằm đánh bại Thượng nghị sĩ đương nhiệm Claude Pepper, gọi ông là “Red Pepper.”

Đến cuộc bầu cử tổng thống năm 1952, rõ ràng chủ nghĩa chống cộng cực đoan của McCarthy là một vũ khí hiệu quả để tấn công phe Dân chủ. McCarthy được mời đi diễn thuyết khắp nơi. Ngay cả ứng cử viên tổng thống ôn hoà của Đảng Cộng hoà, Dwight Eisenhower, dù ái ngại với McCarthy, cũng phải dựa vào nguồn năng lượng chính trị mà ông này tạo ra. McCarthy liên tục gán nhãn ứng cử viên Dân chủ Adlai Stevenson là “kẻ phản bội”, cố tình đánh tráo tên ông với gián điệp Liên Xô bị cáo buộc Alger Hiss. Ban đầu Eisenhower phản đối xuất hiện chung với McCarthy, nhưng theo yêu cầu của Ủy ban Toàn quốc Đảng Cộng hòa, hai người đã cùng vận động tranh cử tại Wisconsin một tháng trước ngày bầu cử.

Cuộc tấn công kiểu McCarthy nhằm vào chuẩn mực khoan dung lẫn nhau lên đến đỉnh điểm vào năm 1952. Khi Eisenhower lên làm tổng thống, các lãnh đạo Đảng Cộng hòa nhận thấy các chiêu trò của McCarthy đã hết giá trị. Và khi McCarthy chuyển sang tấn công chính quyền Eisenhower và đặc biệt là quân đội Hoa Kỳ, ông đã bị mất uy tín. Bước ngoặt xảy ra trong các phiên điều trần trực tiếp trên truyền hình về vụ McCarthy–quân đội năm 1954, nơi McCarthy bị luật sư trưởng quân đội Joseph Welch vạch mặt, nói: “Ông không còn chút liêm sỉ nào sao, thưa ông? Đến cuối cùng, ông không còn chút liêm sỉ nào nữa sao?” Uy tín của McCarthy sụt giảm, và sáu tháng sau, Thượng viện bỏ phiếu khiển trách ông, chấm dứt sự nghiệp chính trị.

Sự sụp đổ của McCarthy đã khiến chiến thuật “tố cộng” trở nên mất uy tín, và dần được gán cho một nhãn hiệu mới mang tính miệt thị: “Chủ nghĩa McCarthy”. Sau năm 1954, rất ít chính trị gia Cộng hoà tiếp tục công khai sử dụng chiến thuật này, và những ai làm vậy đều bị chỉ trích. Ngay cả Nixon, vốn luôn thực dụng, cũng bắt đầu xem xét lại việc sử dụng giọng điệu kiểu McCarthy. Theo một tiểu sử gia, ngay cả phó tổng thống cũng “rất chú tâm trong việc ghi nhận lòng trung thành của Đảng Dân chủ” trong chiến dịch tái tranh cử năm 1956. Dù các nhóm cực đoan như John Birch Society vẫn “duy trì tinh thần McCarthy”, họ hoạt động bên lề đảng Cộng hoà. Các chuẩn tắc về sự khoan dung lẫn nhau vẫn được duy trì trong các phe phái chính của cả hai đảng cho đến cuối thế kỷ XX.

Thử thách lớn thứ ba đối với các định chế dân chủ Mỹ là hành vi mang tính độc đoán của chính quyền Nixon. Dù từng công khai ủng hộ nó trong thập niên 1950, Nixon chưa bao giờ thực sự chấp nhận các chuẩn tắc về sự khoan dung lẫn nhau. Ông xem công chúng phản đối và báo chí là kẻ thù, và ông cùng các cố vấn biện minh cho các hành vi bất hợp pháp bằng lập luận rằng những đối thủ trong nước — thường bị mô tả là vô chính phủ và cộng sản — là mối đe doạ đối với quốc gia hoặc trật tự hiến pháp. Khi ra lệnh cho H. R. Haldeman tổ chức một cuộc đột nhập vào Viện Brookings năm 1971 (một hành động không bao giờ được thực hiện), Nixon nói với trợ lý: “Chúng ta đang đối đầu với một kẻ thù, một âm mưu. Chúng ta sẽ dùng mọi phương tiện… Rõ chưa?”. Tương tự, G. Gordon Liddy, người tham gia vụ Watergate, đã biện hộ cho vụ đột nhập vào trụ sở Ủy ban Quốc gia Đảng Dân chủ năm 1972 bằng cách nói rằng Nhà Trắng đang “trong tình trạng chiến tranh, cả trong lẫn ngoài nước”.

Con đường rời xa chuẩn mực dân chủ của chính quyền Nixon bắt đầu bằng việc nghe lén rộng rãi và các hoạt động giám sát khác đối với các nhà báo, nhà hoạt động đối lập, Ủy ban Quốc gia Dân chủ, và các nhân vật nổi bật của Đảng Dân chủ như Thượng nghị sĩ Edward Kennedy. Vào tháng 11 năm 1970, Nixon gửi một bản ghi nhớ cho Haldeman, yêu cầu lập danh sách những người chống đối chính quyền để xây dựng một “chương trình tình báo… để đối phó với họ”. Hàng trăm cái tên, bao gồm “hàng chục đảng viên Dân chủ”, đã được đưa vào danh sách này. Chính quyền cũng sử dụng Sở Thuế vụ (IRS) làm công cụ chính trị, tiến hành kiểm toán các đối thủ quan trọng như Chủ tịch Ủy ban Quốc gia Dân chủ Larry O’Brien. Tuy nhiên, nổi bật nhất là chiến dịch của Nixon nhằm phá hoại các đối thủ Dân chủ trong cuộc bầu cử năm 1972, mà đỉnh điểm là vụ đột nhập thất bại tại Watergate.

Như đã biết, cuộc tấn công mang tính hình sự của Nixon vào các thiết chế dân chủ đã bị chặn lại. Vào tháng 2 năm 1973, Thượng viện thành lập một Ủy ban đặc biệt lưỡng đảng về các hoạt động tranh cử của tổng thống, do Thượng nghị sĩ Dân chủ Sam Ervin của North Carolina làm chủ tịch. Ủy ban Ervin mang tính lưỡng đảng: phó chủ tịch của nó, Thượng nghị sĩ Cộng hoà Tennessee Howard Baker, mô tả sứ mệnh của ủy ban là “một cuộc tìm kiếm lưỡng đảng cho sự thật không tô vẽ”. Khi ủy ban bắt đầu công việc, gần một chục Thượng nghị sĩ Cộng hoà đã cùng các đảng viên Dân chủ kêu gọi bổ nhiệm một công tố viên đặc biệt độc lập. Archibald Cox được bổ nhiệm vào tháng 5. Đến giữa năm 1973, các cuộc điều tra đã tiến sát Nixon. Các phiên điều trần tại Thượng viện tiết lộ sự tồn tại của các băng ghi âm bí mật tại Nhà Trắng có thể buộc tội tổng thống. Cox yêu cầu Nixon giao nộp các băng ghi âm — một yêu cầu được cả hai đảng nhắc lại. Nixon phản đối, từ chối giao nộp băng và cuối cùng sa thải Cox, nhưng không thành công.

Hành động đó đã dẫn đến làn sóng kêu gọi Nixon từ chức, và Ủy ban Tư pháp Hạ viện, do dân biểu Peter Rodino từ New Jersey làm chủ tịch, bắt đầu các bước đầu tiên để tiến hành luận tội. Vào ngày 24 tháng 7 năm 1974, Tối cao Pháp viện phán quyết rằng Nixon phải giao nộp các băng ghi âm. Lúc đó, Rodino đã có đủ sự ủng hộ từ các đảng viên Cộng hoà trong Ủy ban Tư pháp để tiến hành luận tội. Dù Nixon vẫn hy vọng có thể tập hợp đủ 34 phiếu Cộng hoà tại Thượng viện để tránh bị kết tội, các Thượng nghị sĩ Cộng hoà đã cử Barry Goldwater đến thông báo cho ông về tính tất yếu của việc luận tội. Khi Nixon hỏi Goldwater rằng ông có bao nhiêu phiếu, Goldwater được cho là đã trả lời: “Nhiều nhất là mười, có thể ít hơn”. Hai ngày sau, Nixon từ chức. Nhờ vào sự hợp tác lưỡng đảng, Quốc hội và các toà án đã kiểm soát được sự lạm quyền của tổng thống.

—

Các định chế dân chủ của Mỹ đã nhiều lần bị thách thức trong thế kỷ XX, nhưng mỗi lần thách thức đều được kiềm chế hiệu quả. Các lan can bảo vệ vẫn đứng vững, khi các chính trị gia từ cả hai đảng — và thường là toàn xã hội — đã phản ứng trước các vi phạm có thể đe doạ nền dân chủ. Kết quả là các tập tục bài trừ, công kích phe đối lập không bao giờ leo thang thành vòng xoáy chết chóc kiểu như những gì đã huỷ diệt các nền dân chủ ở châu Âu thập niên 1930 hay Mỹ Latinh thập niên 1960–1970.

Tuy nhiên, chúng ta phải kết thúc bằng một cảnh báo đáng lo ngại. Các chuẩn mực nâng đỡ hệ thống chính trị của chúng ta, trên thực tế, dựa vào một mức độ đáng kể sự loại trừ chủng tộc. Sự ổn định của giai đoạn từ sau Tái thiết cho đến thập niên 1980 bắt nguồn từ một tội lỗi nguyên thuỷ: Thỏa hiệp năm 1877 và hậu quả của nó, vốn cho phép quá trình phản dân chủ hoá miền Nam và củng cố chế độ Jim Crow. Sự loại trừ chủng tộc đã trực tiếp góp phần vào sự ôn hoà đảng phái và hợp tác lưỡng đảng từng đặc trưng cho chính trị Mỹ trong thế kỷ XX. “Miền Nam nhất thể” đã nổi lên như một lực lượng bảo thủ hùng mạnh trong nội bộ Đảng Dân chủ, vừa ngăn chặn dân quyền, vừa đóng vai trò cầu nối với Đảng Cộng hoà. Sự tương đồng ý thức hệ giữa các đảng viên Dân chủ miền Nam và các đảng viên Cộng hoà bảo thủ làm giảm phân cực và tạo điều kiện cho lưỡng đảng. Nhưng cái giá phải trả là giữ các vấn đề dân quyền — và việc dân chủ hoá hoàn toàn nước Mỹ — ngoài chương trình nghị sự chính trị.

Do đó, các chuẩn mực dân chủ của Mỹ được sinh ra trong một bối cảnh loại trừ. Khi cộng đồng chính trị chủ yếu chỉ bao gồm người da trắng, các đảng Dân chủ và Cộng hoà có nhiều điểm chung. Không đảng nào có khả năng coi đảng kia là mối đe doạ hiện sinh. Quá trình hội nhập chủng tộc bắt đầu sau Thế chiến II và đỉnh cao là Đạo luật Dân quyền năm 1964 cùng Đạo luật Quyền bầu cử năm 1965 cuối cùng đã dân chủ hoá Hoa Kỳ. Nhưng điều đó cũng tạo ra sự phân cực, và đặt ra thách thức lớn nhất đối với các hình thức khoan dung và kiềm chế đã được thiết lập kể từ sau thời kỳ Tái thiết.

PHỤ LỤC CHÚ GIẢI — CHƯƠNG 6: NHỮNG LUẬT BẤT THÀNH VĂN TRONG CHÍNH TRỊ HOA KỲ

THUẬT NGỮ VÀ KHÁI NIỆM

1. Norms / Chuẩn mực: Những quy tắc ứng xử bất thành văn trong chính trị, không được ghi trong hiến pháp nhưng được tuân thủ rộng rãi để duy trì nền dân chủ.
2. Mutual toleration / Sự khoan dung lẫn nhau: Việc các đảng phái chính trị coi nhau là hợp pháp, không xem đối thủ là mối đe dọa tồn vong.
3. Institutional forbearance / Sự kiềm chế thể chế: Việc các nhà lãnh đạo không khai thác triệt để quyền lực hợp pháp vì lợi ích cá nhân hoặc phe phái, để bảo vệ sự ổn định và tính chính danh của nền dân chủ.
4. Court packing / Mở rộng Tối cao Pháp viện: Hành vi mở rộng số lượng thẩm phán tối cao để bổ nhiệm người trung thành về chính trị, làm suy yếu tính độc lập của ngành tư pháp.
5. Filibuster / Thủ thuật câu giờ: Chiến thuật trì hoãn biểu quyết luật bằng cách kéo dài tranh luận vô thời hạn tại Thượng viện Hoa Kỳ.
6. Advice and consent / Tham vấn và phê chuẩn: Quyền hiến định của Thượng viện để thông qua các đề cử của tổng thống, đặc biệt là thẩm phán Tối cao Pháp viện và thành viên nội các.
7. Impeachment / Luận tội: Quy trình do Quốc hội tiến hành nhằm truy cứu trách nhiệm và có thể dẫn đến việc phế truất tổng thống hoặc quan chức cao cấp khác.
8. Constitutional hardball / “Bóng cứng” hiến định: Chiến thuật chính trị sử dụng quyền lực hợp pháp theo cách cực đoan nhằm đạt được mục tiêu phe phái, bất chấp hậu quả cho nền dân chủ.
9. Unwritten rules / Luật bất thành văn: Những quy ước chính trị được ngầm hiểu và tôn trọng nhưng không được quy định trong luật pháp.
10. The “Imperial Presidency” / Chế độ tổng thống đế vương: Khái niệm chỉ sự gia tăng quyền lực quá mức của tổng thống Hoa Kỳ, nhất là trong các tình huống khẩn cấp hoặc chiến tranh.

NHÂN VẬT VÀ SỰ KIỆN LỊCH SỬ

1. Franklin D. Roosevelt (FDR): Tổng thống Hoa Kỳ thời kỳ Đại Khủng hoảng và Thế chiến II. Ông đề xuất kế hoạch “court-packing” để kiểm soát Tối cao Pháp viện, nhưng bị Quốc hội, kể cả đảng của ông, bác bỏ.
2. George Washington: Tổng thống đầu tiên của Hoa Kỳ, người đặt nền móng cho nhiều chuẩn mực dân chủ như việc không tại vị quá hai nhiệm kỳ.
3. Joseph McCarthy: Thượng nghị sĩ đã khơi mào làn sóng chống cộng cực đoan ở Mỹ thập niên 1950, làm suy yếu sự khoan dung chính trị. “McCarthyism” trở thành khái niệm chỉ những cáo buộc chính trị vô căn cứ.
4. Richard Nixon: Tổng thống từ chức năm 1974 sau vụ bê bối Watergate. Ông dùng nhiều thủ đoạn vi hiến để tấn công đối thủ, nhưng cuối cùng bị cả lưỡng đảng phản đối và phải từ chức.
5. Watergate: Vụ bê bối chính trị lớn trong đó chính quyền Nixon bị phát hiện tổ chức đột nhập trụ sở Đảng Dân chủ nhằm theo dõi và phá hoại đối thủ.
6. Twenty-Second Amendment / Tu chính án thứ 22: Hiến định hóa giới hạn nhiệm kỳ tổng thống sau khi Roosevelt đắc cử 4 lần.
7. Compromise of 1877 / Thỏa hiệp năm 1877: Dàn xếp chính trị giúp chấm dứt tái thiết miền Nam nhưng đổi lại là việc từ bỏ bảo vệ quyền bầu cử của người Mỹ gốc Phi, mở đường cho chế độ Jim Crow.
8. Jim Crow: Hệ thống luật lệ phân biệt chủng tộc và tước quyền người da đen tại miền Nam Hoa Kỳ trong gần một thế kỷ sau Nội chiến.
9. Solid South / “Miền Nam đồng nhất”: Hiện tượng chính trị trong đó các bang miền Nam nhất loạt ủng hộ Đảng Dân chủ, giúp duy trì sự ổn định nhưng dựa trên cơ sở phân biệt chủng tộc và tước quyền cử tri da đen.
10. Voting Rights Act (1965): Luật bầu cử chấm dứt các rào cản pháp lý cản trở người Mỹ gốc Phi tham gia bỏ phiếu, được xem là bước hoàn tất dân chủ hóa chính trị Mỹ.